魏加宁：避免波动就应当加快改革

可以说人权也具有一张普洛透斯式的脸庞[1]，变幻莫测。

国家治理能力法治化要求与之相适应的政府集权，缺乏必要的政府集权就无法维系必要的刚性秩序，无法实现阶段性任务所必须的社会动员能力。[31][美]福山：《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》，毛俊杰译，广西师范大学出版社2012年版，第287页。

法治中国首先应被理解为使中国国家行为服从中国认可或参与制定的全球规则，法律下的中国因此被理解为全球规则下的中国。专制是集权的表现，但集权并非一定导致专制，专制是不受制约的集权，笔者的这种认识受到了托克维尔在《论美国的民主》的启示：政府集权和行政集权是两种不同的集权形式，前者处理的是全国性的普遍性事物，后者处理的是地区性的特殊事物。[14]细心的观察家或许认为法治中国的提出之所以具有重要意义，乃是因为这一概念强调了法治对于中国而言所具有的当下、特殊和本土等面向，是对建设社会主义法治国家的另外话语表达，法治中国概念应与抽象的法治国家加以区分，也要与其他国家的法治拉开距离。传统中国是以最集权的行政为被统治的人民提供社会安逸的最好代表，由于缺乏必要的自治和自由，托克维尔眼中当时的中国人有安宁而无幸福，有百业而无进步，有稳劲而无闯劲，有严格的制度而无公共的品德。[23]公民共同体建构了新的公共领域，重塑了国家领域内人与人之间的新型关系，导致了社会成员身份从归属标准为基础向以成就标准为基础的转型以及从特殊价值向普遍价值的转型。

从历史上看，从地方到全国、从农村到城市、从特殊角色到普遍角色等都可以视为这一历史性转型的表现形式。无论是政府集权还是行政集权都是在国家这个特定的公共领域中才有效的公共权力，国家权力不是人民权力的代名词，在国家权力之外还存在着非国家权力。但按照马克思主义的宗教观，宗教本身就是基于人类认识的局限而产生的，随着人类认识的不断发展，宗教最终也会消亡。

一年春节，仅除夕和初五夜，在京城禁放区，有关部门就出动民警、联防队员、治保积极分子和保卫干部２１万多人次，加强街道和社区的巡逻控制，执法成本之高可见一斑。地方立法应当坚持有特色、解决问题、在本地方管用的原则，反对求大求全，盲目追求体系和体例结构的完整性。这个少数与多数是以数量而论的，投票的结果就是根据数量的比例达到的定性，由此可以得出一个朴素的结论：立法机关组成人员审议到投票表决的过程，实际就是一个由定量到定性的过程。在总结本届全国人大常委会立法经验的基础上，党的十八届四中全会决定明确提出，要推进立法精细化。

但是，经过三十多年的实践，我们对改革方向和措施的把握能力越来越强，改革的经验越来越丰富，立法的经验也越来越丰富，更重要的是，人们已经认识到，法律内容的原则粗疏不仅损害了法律的可操作性，也损害了法律的权威和法制统一。现在，地方立法存在的问题是，过于追求体例结构的完整，内容繁复，重复甚至照抄上位法的情况比较普遍。

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，完善中国特色社会主义法律体系，健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量。有观点认为，民主立法是指立法内容要充分实现人民的意志和利益，也就是说，民主立法是指立法内容的民主。健全下级人大征询立法意见机制。当扣除执法、守法的成本后，法律规范实施的效益大于立法成本时，这样的立法才可以说是科学的立法。

从这一角度看，检验立法内容是否科学，一个重要标准就是，立法程序是否符合民主的要求。五是，注意考虑地理环境对立法的影响。但是，现实中受各种非科学因素影响的立法与追求科学立法也并不矛盾。二是，如何处理人大常委会领导人与立法机关组成人员集体行使职权的关系。

认识和把握规律，属于认识论中的反映论，它的实现程度主要取决于立法者的认识条件和能力，而尊重和反映规律，属于认识论中能动的反映论，它的实现程度主要取决于立法者的责任使命和政治智慧等多种因素。二是对立法所涉利益群体的意见进行定量定性分析。

而不久前全国人大修改后的立法法，也增加规定了一条重要的立法指导思想：发挥立法的引领和推动作用。如果将科学立法的要义之一界定为立法内容科学的话，那么，就要提出，立法中科学的内容由何而来？达到立法内容的科学可能有很多路径，但十分重要的一条，就是立法程序的民主，没有民主的立法程序，就很难有科学的立法内容。

马克思主义辩证法的基本方法论是，要坚持两点论，反对片面论。张德江委员长在前述地方立法工作会议上要求，进一步健全民主开放的立法工作机制。七、可执行性决定立法的科学性 立法的目的，是使法得到有效实施。所以，认识和把握规律与尊重和反映规律，作为马克思主义认识论中的两个重要范畴，相辅相成，互为条件，是保证立法符合规律的缺一不可的因素。实践中，不少地方和部门在编制立法规划时，都没有确立一套法规立项的民主程序。但在立法时，对公民在哪些领域应当纳税，纳税的起征点是多少，也就是说，公民纳税的界限和理由是什么，就必须进行充分的考量论证，否则，立法所设定的公民纳税义务就会违背公平正义的精神，成为不科学的规定。

三是，承认和尊重风俗民情等历史遗留因素对立法的影响。在立法中认识把握和尊重反映全局性的规律，其复杂性、困难性都要高于对局部性规律的认识把握和尊重反映。

实践中，有些法制定的成本很高，制定后虽然没有多少执法成本和守法成本，但法本身也没起什么作用，这样的法也谈不上有什么科学性。这两个地方对立法工作中的具体问题设置量化标准的做法，是加强立法技术建设的可贵探索，值得肯定推广。

在2014年8月下旬兰州召开的中国法学会立法学会年会上，全国人大法律委员会原主任委员杨景宇和法工委原副主任张春生对科学立法也做了个性化阐述。按照前述张德江委员长的阐述，科学立法是要求法律符合社会关系的客观规律和法律体系的内在规律。

认识和把握规律，既包括对法所调整社会关系现状的认识与把握，也包括对该社会关系未来发展方向的认识与把握，也即通常所说的立法预测。四中全会决定明确提出：要把公平、公正、公开原则贯穿立法全过程。比如，在一些立法中，由于受利益团体等因素的影响，就可能出现偏重保护某一部分人利益而忽视另一部分人利益的情况，以及给某一部分人设定过重义务而对另一部分人设定过轻义务的情况。它的核心是，立法者要善于准确认识、把握和反映社会关系的客观规律。

1993年，北京市人大常委会制定了地方性法规《关于禁止燃放烟花爆竹的规定》。立法逻辑也是立法技术的重要内容。

执法部门既是管理者、服务者和法的实施者，对它们的意见进行定量定性分析，也具有重要意义。七是，要充分考虑公民、法人和其他组织权利与义务的对等性、平衡性。

但实践中，立法机关集体行使职权常常遇到两个问题： 一是，如何处理好党的领导与立法机关集体行使职权的关系。是否可以允许立法机关组成人员特别是常委会组成人员自己配备一定数量的立法助手，或者由国家为他们配备专门的助手，为提出议案做充分准备，以提高提案质量。

一方面，立法研究关注不到立法实践中遇到的问题，或者即使关注到实践问题，但研究的成果与实践脱节。中国是一个单一制的大国，以宪法为核心的法律体系当然也应当有符合中国国情和实际的内在规律。这个表述是切中要害的。什么时候用立法推动改革与发展，什么时候偏重于用立法维护稳定，如何做到立法决策与改革决策相结合，如何在立法中妥善处理改革发展与社会稳定的关系，把握三者之间的力度与平衡，都是立法活动中的难题，又是立法必须面对的重大任务，是对立法机关政治智慧、政治艺术以及法治水平的考验。

但是，局部性规律的把握也并非易事。这些做法是否合适，值得认真讨论。

2013年2月23日，习近平总书记在中央政治局集体学习时的讲话中指出，全面推进依法治国，必须坚持科学立法。我们特别要防止和克服用党的领导人意见以及人大常委会领导人意见来代替和强加于立法机关组成人员意见的倾向，这是保证科学立法的重要前提。

西方国家的立法制度与我国存在根本性差异，一般没有科学立法这一用语。上述张春生的阐述与张德江、杨景宇的阐述看似不一致，甚至存在冲突，但仔细分析即可发现，他们对科学立法的阐述是站在不同角度展开的，实际并不冲突。